阜陽(yáng)慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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繼民法典之后，哪個(gè)領(lǐng)域具備了法典編纂的成熟條件？
11月25日，生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)別濤在生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)布會(huì)上回答海報(bào)新聞?dòng)浾咛釂?wèn)時(shí)表示，“我們認(rèn)為，跟有關(guān)專(zhuān)家交流大家也這么看，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)該是最適合開(kāi)展法典編纂的領(lǐng)域之一。”
他認(rèn)為，一部體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容完整并協(xié)調(diào)一致的環(huán)境法典，將成為保障環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、綜合性法律，有助于整合完善現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律制度，進(jìn)一步提高中國(guó)環(huán)境治理的法治化水平。
編纂環(huán)境法典有利于將生態(tài)文明建設(shè)新理念用法律形式固定下來(lái)
生態(tài)環(huán)境法律制度框架已基本形成。從1979年制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》到現(xiàn)在，我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已有多部相關(guān)法律。
在此情況下，是否還有必要編纂一部環(huán)境法典？
“立法數(shù)量多，但一定程度上存在重復(fù)和法律適用方面的一些困難。” 中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)呂忠梅曾多次在全國(guó)“兩會(huì)”上這樣強(qiáng)調(diào)。她舉例說(shuō)，在污染防治立法中，《環(huán)境保護(hù)法》與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文就有部分重復(fù)性規(guī)定。
同一類(lèi)型違法行為，不同層級(jí)的法律有不同規(guī)定。復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授張梓太指出，以飲用水（供水企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)）不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任為例，處罰主體就有住建部門(mén)、水利部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)，罰款數(shù)額也不盡相同，在二十元至二十萬(wàn)元范圍內(nèi)浮動(dòng)。
由于相關(guān)立法制定時(shí)間先后不一、提出法律草案的行政機(jī)關(guān)不一，且部分法律進(jìn)行了多次修訂，導(dǎo)致法律之間存在不一致的現(xiàn)象，本可統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本制度在不同的環(huán)境要素單行法中，出現(xiàn)了一定程度的適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式不一致現(xiàn)象。
呂忠梅認(rèn)為，“通過(guò)環(huán)境法典編纂，可克服現(xiàn)行立法存在的分要素立法、分部門(mén)立法、整體性不足、法律實(shí)施存在困難等一些不足之處，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國(guó)家目標(biāo)提供體系化好、協(xié)調(diào)性強(qiáng)、便于實(shí)施的法律制度保障?！?/span>
“編纂環(huán)境法典有利于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法比較分散和條款重復(fù)等問(wèn)題，提升生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法質(zhì)量，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大舉措。”中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦天寶表示。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室原巡視員扈紀(jì)華持同樣的觀(guān)點(diǎn)，編纂環(huán)境法典，可以將生態(tài)文明體制改革同法律相銜接，將生態(tài)文明建設(shè)的新理念用法律形式固定下來(lái)，進(jìn)一步明確各主管部門(mén)的保護(hù)和監(jiān)管責(zé)任，做到重大改革于法有據(jù)。同時(shí)，可以突破“末端治理”困局，統(tǒng)一自然生態(tài)保護(hù)和污染治理，強(qiáng)化山水林田湖草沙冰一體保護(hù)，為生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障。
環(huán)境法典框架體系和結(jié)構(gòu)模式可借鑒民法典編纂路徑和方式
“民法典的成功為編纂環(huán)境法典提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，構(gòu)建環(huán)境法典框架體系一方面需要借鑒民法典框架體系和結(jié)構(gòu)模式，另一方面需要考慮構(gòu)建環(huán)境法典框架體系所面臨的環(huán)境法體系廣義性、環(huán)境法法源廣泛性、環(huán)境法律關(guān)系多重牽連性和環(huán)境法律責(zé)任制度復(fù)合性等中國(guó)環(huán)境法體系的基本特征和存在的固有問(wèn)題。
當(dāng)前，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，環(huán)境法典編纂可借鑒民法典編纂路徑和方式，采取“總則―分編”結(jié)構(gòu)。
呂忠梅表示，民法典至少可以在三個(gè)技術(shù)層面為環(huán)境法典編纂提供借鑒，一是基礎(chǔ)理論研究必須先行；二是可以采取分步驟方式進(jìn)行；三是將借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與弘揚(yáng)中國(guó)法律文化傳統(tǒng)有機(jī)結(jié)合。
她認(rèn)為，在與現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的關(guān)系處理上，由總則確立生態(tài)環(huán)境法律體系的基本規(guī)則，各分編根據(jù)自身特點(diǎn)和法典編纂邏輯需求進(jìn)行取舍，盡可能在現(xiàn)行有效立法上進(jìn)行編纂，以降低立法難度。
具體而言，污染防治編盡可能整合現(xiàn)有立法、補(bǔ)充相關(guān)空白（如新型污染物），形式體系化。自然生態(tài)保護(hù)編和綠色低碳發(fā)展編主要是整合現(xiàn)行法律中的生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、節(jié)能減碳增匯、可再生能源利用等相關(guān)法律制度，形成體系化、協(xié)同性的制度安排，野生動(dòng)物保護(hù)等專(zhuān)門(mén)保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能與生物多樣性保護(hù)的法律可以納入法典，其他自然資源類(lèi)法律應(yīng)保留（如土地管理法、水法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法等）。
正在制定或擬制定的相關(guān)法律如何與環(huán)境法典銜接？比如自然保護(hù)地法、國(guó)家公園法、濕地保護(hù)法、能源法、綜合利用法等。
呂忠梅表示，可以根據(jù)生態(tài)文明體制改革的要求，在法典中先予以原則規(guī)定，然后視情決定是否需要制定單行法。
民法典第七編“侵權(quán)責(zé)任”的第七章，用了7個(gè)條款對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任進(jìn)行了明確。就此，西南政法大學(xué)教授杜健勛表示，要明確環(huán)境法典和民法典的關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任壓實(shí)，增強(qiáng)法典條文的可操作性，盡量不用轉(zhuǎn)自條款。
在“適度法典化”基本構(gòu)想下，采用“法典+單行法”的雙法源格局
編纂環(huán)境法典不是制定全新的環(huán)境法律，也不是簡(jiǎn)單的法律匯編，而是對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律規(guī)范進(jìn)行編訂纂修，對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定進(jìn)行修改完善，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題作出有針對(duì)性的新規(guī)定。
怎樣編纂？ 目前，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家意見(jiàn)基本一致：應(yīng)當(dāng)采用適度法典化編纂模式，以保持相對(duì)開(kāi)放性，提高可操作性。
如何適度？汪勁認(rèn)為，可以從廣義生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念和分類(lèi)規(guī)制特征中提取公因式，有所為亦有所不為，為國(guó)家基本法律和環(huán)境資源單行法律的適用規(guī)定銜接條款，適度“編”、適度“纂”。
呂忠梅認(rèn)為，可在“適度法典化”的基本構(gòu)想下，采用“法典+單行法”的雙法源格局。
她表示，鑒于當(dāng)前生態(tài)文明體制改革還在進(jìn)行過(guò)程中，環(huán)境法律體系也在不斷健全與完善，這意味著環(huán)境法典在確保自身體系穩(wěn)定的同時(shí)，還需要對(duì)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)保持一定開(kāi)放性。
具體而言，她進(jìn)一步解釋說(shuō)，通過(guò)整合現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的基本價(jià)值、共性原則，消除各單行法之間不一致和重疊的部分，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的框架體系型環(huán)境法典。同時(shí)，保留環(huán)境單行法用以規(guī)范處于復(fù)雜、變動(dòng)狀態(tài)的環(huán)境保護(hù)局部領(lǐng)域，對(duì)環(huán)境法典起到補(bǔ)充、完善和細(xì)化的作用，從而在一定程度上保持環(huán)境法典的靈活性。與此同時(shí)，環(huán)境法典編纂本身，除了要考慮生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的內(nèi)部關(guān)系外，還必須妥善處理好與其他領(lǐng)域立法的關(guān)系。
據(jù)了解，擔(dān)任中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的呂忠梅，已經(jīng)帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)完成了9個(gè)國(guó)家的環(huán)境法典翻譯工作，同時(shí)設(shè)立了中國(guó)環(huán)境立法法典化專(zhuān)項(xiàng)課題，組織全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究者開(kāi)展相關(guān)基礎(chǔ)研究，并著手撰寫(xiě)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿。此外，還有一些研究機(jī)構(gòu)也在開(kāi)展環(huán)境法典編纂的相關(guān)研究，并取得了一定的成果。
